Institut für Staats-
Timo Grunden: "Regieren ist tägliches Krisenmanagement"
1. Dezember 2008, 17:30INTERVIEW
[Ursula Pidun] Alle Welt wirft derzeit neugierige Blicke über den großen Teich. Denn in den Vereinigten Staaten zimmert der künftige Präsident Barack Obama schon Wochen vor der eigentlichen Vereidigung konzentriert an der Aufstellung seines Regierungskabinetts. So benennt er schon jetzt Minister und stellt Experten in späteren Beraterpositionen der breiten Öffentlichkeit vor. Hierzulande wissen Bürger nur wenig von jenen Beratern, die als Experten auf den jeweiligen Fachgebieten eng an der Seite der Volksvertreter stehen, Entscheidungen mitprägen und Einfluss nehmen. Dr. Timo Grunden, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen und stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Regieren ist diesbezüglich vielen spannenden Fragen nachgegangen und hat die Ergebnisse in einer äußerst interessanten Studie zusammengefasst.
Wer sind diese Berater, was kennzeichnet ihre Arbeitsweise und wie groß ist ihr Einfluss auf das Regierungshandeln tatsächlich? Die Studie untersucht die mikropolitischen Instrumente und Techniken des Regierens und fragt nach der Bedeutung von Personen und Führungsstilen im Vergleich zu institutionellen Faktoren. Sie gewährt tiefe Einblicke in Entscheidungsprozesse hinter den Kulissen. Eine Publikation, die sich an PolitkwissenschaftlerInnen und PolitikberaterInnen richtet, aber auch alle politisch interessierten Leser in seinen Bann zieht und sie zu einer Stippvisite in die Innenhöfe der Macht entführt. Im Gespräch mit Dr. Timo Grunden über Politikberater, Lobbyisten, Defizite, Änderungsbedarf und überraschende Erkenntnisse in der Beraterlandschaft der Bundesrepublik Deutschland.
In den Vereinigten Staaten werden Politikberater der breiten Öffentlichkeit bekannt gemacht. In Deutschland weiß kaum jemand so genau, wer alles hinter politischen Entscheidungen steht. Gibt es diesbezüglich bei uns Defizite?
Sie können weder von Medienpräsenz noch allein von einem Amt in der Hierarchie den tatsächlichen Einfluss eines Beraters ablesen. Einfluss hängt immer vom Vertrauen des Regierungschefs ab. Das gilt sowohl für die USA als auch für Deutschland.
Es stimmt, dass die Berater amerikanischer Präsidenten bekannter sind als die Berater deutscher Bundeskanzler. Als Frank-Walter Steinmeier 2005 Außenminister wurde, war er den meisten Deutschen vollkommen unbekannt. Dabei war er zuvor der Chef des Bundeskanzleramts gewesen, und in dieser Funktion gehörte er zu den mächtigsten Akteuren der rot-grünen Koalition. Er hat die Regierung zusammengehalten, und unter seiner Führung wurde die Agenda 2010 entwickelt. Unter Helmut Kohl war es Horst Teltschik, der maßgeblich die Außenpolitik zur deutschen Einheit entworfen hat. Aber wer kennt schon den Leiter der Abteilung 2 im Kanzleramt?
In Deutschland würde auch kein Minister zahlreiche Medienauftritte eines Beraters aus dem Kanzleramt akzeptieren. Hier gilt das Ressortprinzip. Die Show gehört immer dem Fachminister.
Das ist in den USA anders, weil sich die amerikanische Exekutive durch viele Doppelstrukturen auszeichnet. Neben dem Außenministerium gibt es z. B. den "National Security Council", dem Finanzministerium steht das "Office of Management und Budget" gegenüber. Diese Beratungsgremien können einen genauso großen Einfluss ausüben wie die Ministerien. Denn das Kabinett ist in den USA relativ schwach. Zudem hat der Präsident eine große Patronagemacht. Er kann fast alle wichtigen Positionen mit Personen seines Vertrauens besetzen.
Das geht in Deutschland nicht so einfach. Es gibt keine Doppelstrukturen und die Ministerialbürokratie wird durch ein Berufsbeamtentum dominiert. Ein deutscher Bundeskanzler oder Ministerpräsident muss seine Berater in die administrative Struktur seines Hauses "einweben". Sie werden in der Regel der Chef der Regierungszentrale, Regierungssprecher oder Leiter der Grundsatzabteilung.
Ist es gewollt, die vielen Beraterstäbe im Hintergrund derart aus der Öffentlichkeit zu halten und falls dies zutrifft, worin liegt das begründet?
Ja, das ist gewollt. Ein Regierungschef ist für sein Handeln allein verantwortlich. Er kann Probleme nicht mit schlechter Beratung entschuldigen. Hinzu kommt: Nach außen muss ein Regierungschef immer als starke Führungsfigur auftreten: Er weiß um die Probleme des Landes, besitzt aber auch die Kompetenz und die Konzepte, um die Probleme zu lösen. Und vor allem hat er die Kraft, seine Konzepte auch durchzusetzen. Sobald Zweifel an seiner Führungsstärke aufkommen, steht seine politische Existenz auf dem Spiel.
Aber natürlich ist ein Regierungschef kein Experte für jede Sachfrage. Er braucht Beratung, und nicht nur bei Sachfragen, sondern auch und vor allem bei Machtfragen: Wo gibt es Widerstände? Wie organisiere ich die Folgebereitschaft von Partei und Fraktion? Und mit welchen Botschaften und Begriffen erhalte ich die Zustimmung von Medien und Wählern?
Ein Regierungschef benötigt also einen "Arkanbereich", der für die Öffentlichkeit nicht unmittelbar einsehbar ist. Er muss Handlungsoptionen abwägen können, ohne dass unmittelbare Störmanöver von außen zu befürchten sind. Außerdem muss es auch einen Raum geben, wo man ihn kritisieren kann, wo man ihn wieder auf den Boden der Tatsachen zurückholen kann, wenn er sich verrannt hat.
Und noch etwas anderes ist in diesem Zusammenhang wichtig: Die Berater eines Bundeskanzlers oder Ministerpräsidenten haben die Aufgabe, die Regierungsformation zusammenzuhalten und Unterstützung für den Chef in den eigenen Reihen zu mobilisieren. Sie sind Netzwerker im Dreieck Regierung, Partei und Fraktion und unterhalten enge Kontakte zu Medien und Verbänden. Die Berater arbeiten nicht im Licht der Öffentlichkeit, aber ihr Wirken ist keineswegs "geheim". Parlamentarier, Minister, Journalisten oder Lobbyisten wissen ganz genau, an wen sie sich wenden müssen, um Gehör beim Regierungschef zu finden.
In Ihrer neuen Publikation "Politikberatung im Innenhof der Macht - Zu Einfluss und Funktion der persönlichen Berater deutscher Ministerpräsidenten" gehen Sie der Frage nach, wer diese Berater sind, was ihre Arbeitsweise kennzeichnet und wie groß ihr Einfluss auf das Regierungshandeln ist. Wie mächtig sind die Berater im Hintergrund tatsächlich, wie groß ist ihr Einfluss? Haben sie das erste oder eher das letzte Wort?
Der Einfluss der Berater auf das Handeln einer Regierung ist niemals größer als die Macht und die Autorität des Regierungschefs selbst. Umgekehrt ist es die Aufgabe der Berater, die Macht ihres Chefs zu erhalten und auszubauen. Das ist ein sich wechselseitig stärkender Prozess. Die Macht eines Regierungschefs ist nicht statisch und schon gar nicht lässt sie sich auf seinen verfassungsrechtlichen Rechten ablesen. Die faktische Richtlinienkompetenz, die Führungsrolle für seine Partei und sein öffentliches Prestige müssen erst auf der informellen Ebene erarbeitet werden. Je besser es ihm gelingt, die Regierung zusammenzuhalten, die Politikziele seiner Koalition zu erreichen und die Wiederwahlchancen zu erhöhen, desto größer ist das Vertrauen in seine Führungsfähigkeiten, desto höher fällt die Folgebereitschaft der Regierungsakteure aus und desto mehr Entscheidungsautonomie wird ihm zugestanden.
Hier kommen nun seine Berater ins Spiel. Weil der Chef nicht überall sein kann und sich nicht um jede Kleinigkeit selbst kümmern kann, springen seine Berater ein. Sie üben "Vertretungsmacht" aus: Vertretungsmacht beruht auf abgeleiteter Autorität, die ein Ministerpräsident seinen Beratern verleiht. Sie äußert sich in Form eines Als-ob-Prinzips: Sowohl bei Medien und Verbänden als auch bei den Fachressorts, der Parteibasis und den Mehrheitsfraktionen haben die Argumente und die Handlungen der Berater das gleiche Gewicht, als ob sie der Ministerpräsident selbst vortragen bzw. ausüben würde. Die Berater betreiben im Auftrag des Ministerpräsidenten Konfliktregulierung, intervenieren bei Entscheidungsprozessen oder werden gegenüber Abweichlern autoritär. Sie treffen Vorentscheidungen, die der Regierungschef im Nachhinein billigt und stützt, obwohl diese nicht immer abgesprochen sind. Die Voraussetzung dafür ist ein ausgeprägtes Vertrauensverhältnis.
Eine andere Einflussgröße ist Informations- und Deutungsmacht. Die Berater selektieren für ihren Chef Informationen, entwickeln für ihn Gewinnerthemen oder entwerfen Kommunikationsstrategien. Oftmals äußert sich der Einfluss der Berater indirekt, durch Organisationsmacht. Sie entwerfen die Spielregeln für Entscheidungsverfahren, z. B. im Koalitionsausschuss oder bei Verhandlungen mit Interessensverbänden. Wer die Verfahren bestimmt, bestimmt auch die möglichen Ergebnisse.
Inwieweit kann es sich bei Beratern auch um Lobbyisten handeln? Politiker sollten möglichst neutrale Entscheidungen treffen, die sicherstellen, dass die Belange eines möglichst großen Interessenkreises berücksichtigt werden.
Man muss zwischen verschiedenen Beratungsformen unterscheiden: Es gibt die Beratungsleistungen der Ministerialbürokratie, wissenschaftliche Politikberatung, eingekaufte PR-Beratung und natürlich auch Lobbyismus. Jeden Tag wird die Regierung mit Partikularinteressen konfrontiert. Umso wichtiger ist es, dass ein Regierungschef auf einen Kreis von Vertrauten zurückgreifen kann, die über Fachexpertise verfügen und die 100 Prozent loyal sind. Für die persönlichen Berater eines Regierungschefs bleiben die individuellen Machtinteressen und die politischen Wertvorstellungen ihres Chefs der Maßstab ihres Handelns. Ist das nicht mehr der Fall, verlieren sie ihren Beraterstatus und in der Realität auch bald das Amt, das sie in den Beraterkreis geführt hat.
Gibt es Änderungsbedarf hinsichtlich der Auswahl der Berater, um lobbyistische Aspekte stärker zu vermeiden? Um noch einmal die Vereinigten Staaten von Amerika anzusprechen: Hier will Barack Obama der auch dort bestehenden breiten Lobbyistenlandschaft, die sich durchaus auch weitgehend unter den Beratern breit gemacht hat, das Wasser abgraben.
Auch hier muss man zwischen den verschiedenen Beratungsformen unterscheiden. Die persönlichen Berater eines Regierungschefs sind gute Netzwerker, sie wissen wie die eigene Partei oder die Ministerialbürokratie zu führen sind, oder wie die Mediendemokratie funktioniert. Vor allem sind sie loyal und genießen das Vertrauen ihres Chefs. Sie beraten nach Kriterien politischer Rationalität: Sachfragen sind mit Machtfragen zu verbinden. Allerdings geht es hier nur selten um die großen, strategischen Themen, sondern in erster Linie um das alltägliche Politikmanagement.
Sie sprechen ein anderes Problem an: Wie wird z. B. aus wissenschaftlicher Expertise politisches Handeln? Viele sachlich gute Beratungsleistungen verschwinden in den Schubladen, weil sie nicht durchzusetzen sind oder damit keine Wahlen gewonnen werden können. Fachexpertise ist nur dann etwas wert, wenn sie im Parteienwettbewerb zumindest keinen Schaden anrichtet. Da sind die Amerikaner oder auch die Briten schon weiter. Dort gibt es Think Tanks, die Sach- und Machtfragen zusammen denken können. Die liberalen Think Tanks in den USA haben für die wichtigsten Themen des neuen Präsidenten schon Konzepte entwickelt und Strategien für deren Umsetzung und Kommunikation entwickelt.
Um Missverständnissen vorzubeugen: Keine Partei oder Koalition kann ihre Regierungstätigkeit am Reißbrett entwerfen und genau nach Plan umsetzten, auch Barack Obama nicht. Aber ohne einen inhaltlichen Orientierungsrahmen verfällt ein Regierungsapparat schnell in pathologisches „Reparaturverhalten“. Man richtet seine Energien auf gerade sinnfällige Probleme oder widmet sich vornehmlich den Interessen von Einzelakteuren, die es gerade am besten verstehen, auf sich aufmerksam zu machen. Die Regierung wird zum Spielball flüchtiger Stimmungen. Hier gibt es in Deutschland gravierende Defizite.
Ihre Studie untersucht auch die mikropolitischen Instrumente und Techniken des Regierens und fragt nach der Bedeutung von Personen und Führungsstilen im Vergleich zu institutionellen Faktoren. Welche Bedeutung haben Politikerpersönlichkeiten hinsichtlich anstehender Wahlen tatsächlich in unserem Land? Die Deutschen neigen eher weniger dazu, sich für Personen zu entscheiden, sondern vielmehr für Parteien mit ihren jeweils ideologisch geprägten Inhalten?
Personen sind für das Wählerverhalten nicht unwichtig. Aber der eigenständige Einfluss eines Spitzenkandidaten wird maßlos überschätzt. Partei, Programm und Person müssen zueinander passen. Spitzenkandidaten müssen als Identifikationsfiguren für die Programme, Botschaften und Problemlösungskompetenzen der eigenen Partei wirken können. Andernfalls werden sie ihre Popularität nicht in Wählerstimmen überführen können. Entscheidend sind letztlich die politischen Grundwerte und Parteiloyalitäten der Wähler. Mit Hilfe von Themen und Personen müssen diese Grundüberzeugungen und Parteiloyalitäten aktiviert werden.
Welche Rolle spielen dabei die persönlichen Berater eines Regierungschefs? Gute Berater verstärken die Talente ihres Chefs und kompensieren, so weit wie möglich, seine Schwächen. Sie wissen aber auch um die Grenzen, die ihnen seine Charaktereigenschaften und politischen Grundüberzeugungen setzen. Das gilt auch und vor allem für Kommunikationsstrategien, deren Erfolg letzten Endes auf Authentizität beruht. Ein Regierungschef, dessen Stärke in der ausgleichenden Moderation liegt, wird sich nicht in einen „autoritären Macher“ verwandeln lassen. Ein rationaler Pragmatiker wird durch keine PR-Strategie zu einem feinfühligen Intellektuellen oder traditionsverbundenen Landesvater, nur weil der politische Zeitgeist oder auch ein objektiver Problemdruck danach verlangt.
Ihre Studie erlaubt auch Einblicke in Entscheidungsprozesse hinter den Kulissen, einen Einblick in die Innenhöfe der Macht sozusagen. Wird der Leser überrascht von der Vielschichtigkeit? Nach außen hin wird dem Bürger ja eher suggeriert, einzelne Personen seien verantwortlich für wichtige Entscheidungen. Sie retten gleichzeitig das Klima, den Weltfrieden, die Wirtschaft... und Bürger staunen über soviel geballte Kompetenz auf gleichzeitig so vielen und unterschiedlichen Kernbereichen.
Ein erfolgreicher Spitzenpolitiker ist ein Generalist, kein Fachexperte. Als Generalist muss er wissen, in welche grundlegende programmatische Richtung es gehen soll und wie er seine Inhalte sicher durch die Minenfelder des Parteienwettbewerbs und der Mediendemokratie bringt. Natürlich muss sich ein Minister oder Ministerpräsident in die Problemlagen und Zusammenhänge eines Politikfeldes einarbeiten. Aber für die Details sind seine Berater zuständig. Schon Egon Bahr gab den Lesern seiner Memoiren einer seiner wichtigsten Erfahrungen weiter: An der Qualität der Berater erkennt man die Führungsqualitäten eines Spitzenpolitikers. Ich kann in meinen Studien auch nachweisen: Sobald sich bei den Ministerpräsidenten Beratungsresistenz einstellte, folgten alsbald Führungsdefizite und Machterosion.
Gab es bei der Erhebung Ihrer Studie für Sie persönlich überraschende Erkenntnisse und welche waren das?
Der Politikbetrieb erscheint in der Außenansicht oft als ein kalter, rationalisierter und professionalisierter Prozess. Journalisten und Wissenschaftler vermuten hinter dem Handeln der Politik immer Strategien und Kalküle. Dass das viel seltener der Fall ist als gemeinhin angenommen, habe ich schon zu Beginn meiner Studien geahnt. Welch große Rolle dann aber doch der Zufall bei politischen Entscheidungen spielt, hat mich schon ein wenig überrascht. Noch etwas anderes was interessant: Als Politikwissenschaftler interessiert man sich sehr stark für den Einfluss von Strukturen und institutionellen Rahmenbedingungen auf das Handeln der Politiker. Und in der Tat hängt der Erfolg des Regierens davon ab, inwieweit die politischen Akteure die Handlungskorridore für sich zu nutzen wissen, die ihnen die strukturellen Rahmenbedingungen bieten. Aber Politik wird von Menschen gemacht, und Menschliches und Allzumenschliches hat für das Regieren eine nicht zu unterschätzende Bedeutung: Individuelle Charaktereigenschaften, gegenseitige Sympathien oder Antipathien, Vertrauen oder Eifersüchteleien können manchmal den Ausschlag für oder gegen eine Entscheidung geben.
Würden Sie als Fazit Ihrer Studien resümieren, dass der Weg zu politischen Entscheidungen inklusive der praktizierten Beratungsstruktur in Deutschland geradezu in idealer Weise gebahnt wird oder überwiegen Kritikpunkte?
Es gibt keine Patentlösung für ideale Beratungs- und Entscheidungsstrukturen, die auf jede Regierung gleichermaßen angewendet werden könnten. Die Führungsstile der Regierungschefs, die politischen Herausforderungen und auch die Handlungsspielräume einer Regierung unterscheiden sich von Fall zu Fall. Ein Grundproblem existiert aber für jede Regierung: Regieren ist tägliches Krisenmanagement. Den eigenen Laden zusammenzuhalten und – zugespitzt formuliert – die nächste Woche oder den nächsten Monat zu überstehen, absorbiert zu viel Zeit und Kraft. Das tägliche Politikmanagement lässt kaum Raum für längerfristige strategische Überlegungen. Wie ich schon sagte: Es gibt in Deutschland keine Strukturen und Institutionen, die es erlauben, längerfristige Politikentwürfe mit den Anforderungen des Parteienwettbewerbs in der stimmungsflüchtigen Mediendemokratie zu verbinden. Hier besteht Handlungsbedarf, auch wenn sich dieses Problem nicht von heute auf morgen ändern lässt.
Das Interview führte Ursula Pidun
Die Studie erscheint im VS Verlag Wiesbaden:
Grunden, Timo
Politikberatung im Innenhof der Macht
Zu Einfluss und Funktion der persönlichen Berater deutscher Ministerpräsidenten
Aus der Reihe: Studien der NRW School of Governance
2009. 421 S. Br.
ISBN: 978-3-531-16204-1
EUR: 34,90
Dr. Timo Grunden ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Regieren und Dozent an der NRW School of Governance
Verweise:
[Ursula Pidun] Alle Welt wirft derzeit neugierige Blicke über den großen Teich. Denn in den Vereinigten Staaten zimmert der künftige Präsident Barack Obama schon Wochen vor der eigentlichen Vereidigung konzentriert an der Aufstellung seines Regierungskabinetts. So benennt er schon jetzt Minister und stellt Experten in späteren Beraterpositionen der breiten Öffentlichkeit vor. Hierzulande wissen Bürger nur wenig von jenen Beratern, die als Experten auf den jeweiligen Fachgebieten eng an der Seite der Volksvertreter stehen, Entscheidungen mitprägen und Einfluss nehmen. Dr. Timo Grunden, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen und stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Regieren ist diesbezüglich vielen spannenden Fragen nachgegangen und hat die Ergebnisse in einer äußerst interessanten Studie zusammengefasst. Wer sind diese Berater, was kennzeichnet ihre Arbeitsweise und wie groß ist ihr Einfluss auf das Regierungshandeln tatsächlich? Die Studie untersucht die mikropolitischen Instrumente und Techniken des Regierens und fragt nach der Bedeutung von Personen und Führungsstilen im Vergleich zu institutionellen Faktoren. Sie gewährt tiefe Einblicke in Entscheidungsprozesse hinter den Kulissen. Eine Publikation, die sich an PolitkwissenschaftlerInnen und PolitikberaterInnen richtet, aber auch alle politisch interessierten Leser in seinen Bann zieht und sie zu einer Stippvisite in die Innenhöfe der Macht entführt. Im Gespräch mit Dr. Timo Grunden über Politikberater, Lobbyisten, Defizite, Änderungsbedarf und überraschende Erkenntnisse in der Beraterlandschaft der Bundesrepublik Deutschland.
In den Vereinigten Staaten werden Politikberater der breiten Öffentlichkeit bekannt gemacht. In Deutschland weiß kaum jemand so genau, wer alles hinter politischen Entscheidungen steht. Gibt es diesbezüglich bei uns Defizite?
Sie können weder von Medienpräsenz noch allein von einem Amt in der Hierarchie den tatsächlichen Einfluss eines Beraters ablesen. Einfluss hängt immer vom Vertrauen des Regierungschefs ab. Das gilt sowohl für die USA als auch für Deutschland.
Es stimmt, dass die Berater amerikanischer Präsidenten bekannter sind als die Berater deutscher Bundeskanzler. Als Frank-Walter Steinmeier 2005 Außenminister wurde, war er den meisten Deutschen vollkommen unbekannt. Dabei war er zuvor der Chef des Bundeskanzleramts gewesen, und in dieser Funktion gehörte er zu den mächtigsten Akteuren der rot-grünen Koalition. Er hat die Regierung zusammengehalten, und unter seiner Führung wurde die Agenda 2010 entwickelt. Unter Helmut Kohl war es Horst Teltschik, der maßgeblich die Außenpolitik zur deutschen Einheit entworfen hat. Aber wer kennt schon den Leiter der Abteilung 2 im Kanzleramt?
In Deutschland würde auch kein Minister zahlreiche Medienauftritte eines Beraters aus dem Kanzleramt akzeptieren. Hier gilt das Ressortprinzip. Die Show gehört immer dem Fachminister.
Das ist in den USA anders, weil sich die amerikanische Exekutive durch viele Doppelstrukturen auszeichnet. Neben dem Außenministerium gibt es z. B. den "National Security Council", dem Finanzministerium steht das "Office of Management und Budget" gegenüber. Diese Beratungsgremien können einen genauso großen Einfluss ausüben wie die Ministerien. Denn das Kabinett ist in den USA relativ schwach. Zudem hat der Präsident eine große Patronagemacht. Er kann fast alle wichtigen Positionen mit Personen seines Vertrauens besetzen.
Das geht in Deutschland nicht so einfach. Es gibt keine Doppelstrukturen und die Ministerialbürokratie wird durch ein Berufsbeamtentum dominiert. Ein deutscher Bundeskanzler oder Ministerpräsident muss seine Berater in die administrative Struktur seines Hauses "einweben". Sie werden in der Regel der Chef der Regierungszentrale, Regierungssprecher oder Leiter der Grundsatzabteilung.
Ist es gewollt, die vielen Beraterstäbe im Hintergrund derart aus der Öffentlichkeit zu halten und falls dies zutrifft, worin liegt das begründet?
Ja, das ist gewollt. Ein Regierungschef ist für sein Handeln allein verantwortlich. Er kann Probleme nicht mit schlechter Beratung entschuldigen. Hinzu kommt: Nach außen muss ein Regierungschef immer als starke Führungsfigur auftreten: Er weiß um die Probleme des Landes, besitzt aber auch die Kompetenz und die Konzepte, um die Probleme zu lösen. Und vor allem hat er die Kraft, seine Konzepte auch durchzusetzen. Sobald Zweifel an seiner Führungsstärke aufkommen, steht seine politische Existenz auf dem Spiel.
Aber natürlich ist ein Regierungschef kein Experte für jede Sachfrage. Er braucht Beratung, und nicht nur bei Sachfragen, sondern auch und vor allem bei Machtfragen: Wo gibt es Widerstände? Wie organisiere ich die Folgebereitschaft von Partei und Fraktion? Und mit welchen Botschaften und Begriffen erhalte ich die Zustimmung von Medien und Wählern?
Ein Regierungschef benötigt also einen "Arkanbereich", der für die Öffentlichkeit nicht unmittelbar einsehbar ist. Er muss Handlungsoptionen abwägen können, ohne dass unmittelbare Störmanöver von außen zu befürchten sind. Außerdem muss es auch einen Raum geben, wo man ihn kritisieren kann, wo man ihn wieder auf den Boden der Tatsachen zurückholen kann, wenn er sich verrannt hat.
Und noch etwas anderes ist in diesem Zusammenhang wichtig: Die Berater eines Bundeskanzlers oder Ministerpräsidenten haben die Aufgabe, die Regierungsformation zusammenzuhalten und Unterstützung für den Chef in den eigenen Reihen zu mobilisieren. Sie sind Netzwerker im Dreieck Regierung, Partei und Fraktion und unterhalten enge Kontakte zu Medien und Verbänden. Die Berater arbeiten nicht im Licht der Öffentlichkeit, aber ihr Wirken ist keineswegs "geheim". Parlamentarier, Minister, Journalisten oder Lobbyisten wissen ganz genau, an wen sie sich wenden müssen, um Gehör beim Regierungschef zu finden.
In Ihrer neuen Publikation "Politikberatung im Innenhof der Macht - Zu Einfluss und Funktion der persönlichen Berater deutscher Ministerpräsidenten" gehen Sie der Frage nach, wer diese Berater sind, was ihre Arbeitsweise kennzeichnet und wie groß ihr Einfluss auf das Regierungshandeln ist. Wie mächtig sind die Berater im Hintergrund tatsächlich, wie groß ist ihr Einfluss? Haben sie das erste oder eher das letzte Wort?
Der Einfluss der Berater auf das Handeln einer Regierung ist niemals größer als die Macht und die Autorität des Regierungschefs selbst. Umgekehrt ist es die Aufgabe der Berater, die Macht ihres Chefs zu erhalten und auszubauen. Das ist ein sich wechselseitig stärkender Prozess. Die Macht eines Regierungschefs ist nicht statisch und schon gar nicht lässt sie sich auf seinen verfassungsrechtlichen Rechten ablesen. Die faktische Richtlinienkompetenz, die Führungsrolle für seine Partei und sein öffentliches Prestige müssen erst auf der informellen Ebene erarbeitet werden. Je besser es ihm gelingt, die Regierung zusammenzuhalten, die Politikziele seiner Koalition zu erreichen und die Wiederwahlchancen zu erhöhen, desto größer ist das Vertrauen in seine Führungsfähigkeiten, desto höher fällt die Folgebereitschaft der Regierungsakteure aus und desto mehr Entscheidungsautonomie wird ihm zugestanden.
Hier kommen nun seine Berater ins Spiel. Weil der Chef nicht überall sein kann und sich nicht um jede Kleinigkeit selbst kümmern kann, springen seine Berater ein. Sie üben "Vertretungsmacht" aus: Vertretungsmacht beruht auf abgeleiteter Autorität, die ein Ministerpräsident seinen Beratern verleiht. Sie äußert sich in Form eines Als-ob-Prinzips: Sowohl bei Medien und Verbänden als auch bei den Fachressorts, der Parteibasis und den Mehrheitsfraktionen haben die Argumente und die Handlungen der Berater das gleiche Gewicht, als ob sie der Ministerpräsident selbst vortragen bzw. ausüben würde. Die Berater betreiben im Auftrag des Ministerpräsidenten Konfliktregulierung, intervenieren bei Entscheidungsprozessen oder werden gegenüber Abweichlern autoritär. Sie treffen Vorentscheidungen, die der Regierungschef im Nachhinein billigt und stützt, obwohl diese nicht immer abgesprochen sind. Die Voraussetzung dafür ist ein ausgeprägtes Vertrauensverhältnis.
Eine andere Einflussgröße ist Informations- und Deutungsmacht. Die Berater selektieren für ihren Chef Informationen, entwickeln für ihn Gewinnerthemen oder entwerfen Kommunikationsstrategien. Oftmals äußert sich der Einfluss der Berater indirekt, durch Organisationsmacht. Sie entwerfen die Spielregeln für Entscheidungsverfahren, z. B. im Koalitionsausschuss oder bei Verhandlungen mit Interessensverbänden. Wer die Verfahren bestimmt, bestimmt auch die möglichen Ergebnisse.
Inwieweit kann es sich bei Beratern auch um Lobbyisten handeln? Politiker sollten möglichst neutrale Entscheidungen treffen, die sicherstellen, dass die Belange eines möglichst großen Interessenkreises berücksichtigt werden.
Man muss zwischen verschiedenen Beratungsformen unterscheiden: Es gibt die Beratungsleistungen der Ministerialbürokratie, wissenschaftliche Politikberatung, eingekaufte PR-Beratung und natürlich auch Lobbyismus. Jeden Tag wird die Regierung mit Partikularinteressen konfrontiert. Umso wichtiger ist es, dass ein Regierungschef auf einen Kreis von Vertrauten zurückgreifen kann, die über Fachexpertise verfügen und die 100 Prozent loyal sind. Für die persönlichen Berater eines Regierungschefs bleiben die individuellen Machtinteressen und die politischen Wertvorstellungen ihres Chefs der Maßstab ihres Handelns. Ist das nicht mehr der Fall, verlieren sie ihren Beraterstatus und in der Realität auch bald das Amt, das sie in den Beraterkreis geführt hat.
Gibt es Änderungsbedarf hinsichtlich der Auswahl der Berater, um lobbyistische Aspekte stärker zu vermeiden? Um noch einmal die Vereinigten Staaten von Amerika anzusprechen: Hier will Barack Obama der auch dort bestehenden breiten Lobbyistenlandschaft, die sich durchaus auch weitgehend unter den Beratern breit gemacht hat, das Wasser abgraben.
Auch hier muss man zwischen den verschiedenen Beratungsformen unterscheiden. Die persönlichen Berater eines Regierungschefs sind gute Netzwerker, sie wissen wie die eigene Partei oder die Ministerialbürokratie zu führen sind, oder wie die Mediendemokratie funktioniert. Vor allem sind sie loyal und genießen das Vertrauen ihres Chefs. Sie beraten nach Kriterien politischer Rationalität: Sachfragen sind mit Machtfragen zu verbinden. Allerdings geht es hier nur selten um die großen, strategischen Themen, sondern in erster Linie um das alltägliche Politikmanagement.
Sie sprechen ein anderes Problem an: Wie wird z. B. aus wissenschaftlicher Expertise politisches Handeln? Viele sachlich gute Beratungsleistungen verschwinden in den Schubladen, weil sie nicht durchzusetzen sind oder damit keine Wahlen gewonnen werden können. Fachexpertise ist nur dann etwas wert, wenn sie im Parteienwettbewerb zumindest keinen Schaden anrichtet. Da sind die Amerikaner oder auch die Briten schon weiter. Dort gibt es Think Tanks, die Sach- und Machtfragen zusammen denken können. Die liberalen Think Tanks in den USA haben für die wichtigsten Themen des neuen Präsidenten schon Konzepte entwickelt und Strategien für deren Umsetzung und Kommunikation entwickelt.
Um Missverständnissen vorzubeugen: Keine Partei oder Koalition kann ihre Regierungstätigkeit am Reißbrett entwerfen und genau nach Plan umsetzten, auch Barack Obama nicht. Aber ohne einen inhaltlichen Orientierungsrahmen verfällt ein Regierungsapparat schnell in pathologisches „Reparaturverhalten“. Man richtet seine Energien auf gerade sinnfällige Probleme oder widmet sich vornehmlich den Interessen von Einzelakteuren, die es gerade am besten verstehen, auf sich aufmerksam zu machen. Die Regierung wird zum Spielball flüchtiger Stimmungen. Hier gibt es in Deutschland gravierende Defizite.
Ihre Studie untersucht auch die mikropolitischen Instrumente und Techniken des Regierens und fragt nach der Bedeutung von Personen und Führungsstilen im Vergleich zu institutionellen Faktoren. Welche Bedeutung haben Politikerpersönlichkeiten hinsichtlich anstehender Wahlen tatsächlich in unserem Land? Die Deutschen neigen eher weniger dazu, sich für Personen zu entscheiden, sondern vielmehr für Parteien mit ihren jeweils ideologisch geprägten Inhalten?
Personen sind für das Wählerverhalten nicht unwichtig. Aber der eigenständige Einfluss eines Spitzenkandidaten wird maßlos überschätzt. Partei, Programm und Person müssen zueinander passen. Spitzenkandidaten müssen als Identifikationsfiguren für die Programme, Botschaften und Problemlösungskompetenzen der eigenen Partei wirken können. Andernfalls werden sie ihre Popularität nicht in Wählerstimmen überführen können. Entscheidend sind letztlich die politischen Grundwerte und Parteiloyalitäten der Wähler. Mit Hilfe von Themen und Personen müssen diese Grundüberzeugungen und Parteiloyalitäten aktiviert werden.
Welche Rolle spielen dabei die persönlichen Berater eines Regierungschefs? Gute Berater verstärken die Talente ihres Chefs und kompensieren, so weit wie möglich, seine Schwächen. Sie wissen aber auch um die Grenzen, die ihnen seine Charaktereigenschaften und politischen Grundüberzeugungen setzen. Das gilt auch und vor allem für Kommunikationsstrategien, deren Erfolg letzten Endes auf Authentizität beruht. Ein Regierungschef, dessen Stärke in der ausgleichenden Moderation liegt, wird sich nicht in einen „autoritären Macher“ verwandeln lassen. Ein rationaler Pragmatiker wird durch keine PR-Strategie zu einem feinfühligen Intellektuellen oder traditionsverbundenen Landesvater, nur weil der politische Zeitgeist oder auch ein objektiver Problemdruck danach verlangt.
Ihre Studie erlaubt auch Einblicke in Entscheidungsprozesse hinter den Kulissen, einen Einblick in die Innenhöfe der Macht sozusagen. Wird der Leser überrascht von der Vielschichtigkeit? Nach außen hin wird dem Bürger ja eher suggeriert, einzelne Personen seien verantwortlich für wichtige Entscheidungen. Sie retten gleichzeitig das Klima, den Weltfrieden, die Wirtschaft... und Bürger staunen über soviel geballte Kompetenz auf gleichzeitig so vielen und unterschiedlichen Kernbereichen.
Ein erfolgreicher Spitzenpolitiker ist ein Generalist, kein Fachexperte. Als Generalist muss er wissen, in welche grundlegende programmatische Richtung es gehen soll und wie er seine Inhalte sicher durch die Minenfelder des Parteienwettbewerbs und der Mediendemokratie bringt. Natürlich muss sich ein Minister oder Ministerpräsident in die Problemlagen und Zusammenhänge eines Politikfeldes einarbeiten. Aber für die Details sind seine Berater zuständig. Schon Egon Bahr gab den Lesern seiner Memoiren einer seiner wichtigsten Erfahrungen weiter: An der Qualität der Berater erkennt man die Führungsqualitäten eines Spitzenpolitikers. Ich kann in meinen Studien auch nachweisen: Sobald sich bei den Ministerpräsidenten Beratungsresistenz einstellte, folgten alsbald Führungsdefizite und Machterosion.
Gab es bei der Erhebung Ihrer Studie für Sie persönlich überraschende Erkenntnisse und welche waren das?
Der Politikbetrieb erscheint in der Außenansicht oft als ein kalter, rationalisierter und professionalisierter Prozess. Journalisten und Wissenschaftler vermuten hinter dem Handeln der Politik immer Strategien und Kalküle. Dass das viel seltener der Fall ist als gemeinhin angenommen, habe ich schon zu Beginn meiner Studien geahnt. Welch große Rolle dann aber doch der Zufall bei politischen Entscheidungen spielt, hat mich schon ein wenig überrascht. Noch etwas anderes was interessant: Als Politikwissenschaftler interessiert man sich sehr stark für den Einfluss von Strukturen und institutionellen Rahmenbedingungen auf das Handeln der Politiker. Und in der Tat hängt der Erfolg des Regierens davon ab, inwieweit die politischen Akteure die Handlungskorridore für sich zu nutzen wissen, die ihnen die strukturellen Rahmenbedingungen bieten. Aber Politik wird von Menschen gemacht, und Menschliches und Allzumenschliches hat für das Regieren eine nicht zu unterschätzende Bedeutung: Individuelle Charaktereigenschaften, gegenseitige Sympathien oder Antipathien, Vertrauen oder Eifersüchteleien können manchmal den Ausschlag für oder gegen eine Entscheidung geben.
Würden Sie als Fazit Ihrer Studien resümieren, dass der Weg zu politischen Entscheidungen inklusive der praktizierten Beratungsstruktur in Deutschland geradezu in idealer Weise gebahnt wird oder überwiegen Kritikpunkte?
Es gibt keine Patentlösung für ideale Beratungs- und Entscheidungsstrukturen, die auf jede Regierung gleichermaßen angewendet werden könnten. Die Führungsstile der Regierungschefs, die politischen Herausforderungen und auch die Handlungsspielräume einer Regierung unterscheiden sich von Fall zu Fall. Ein Grundproblem existiert aber für jede Regierung: Regieren ist tägliches Krisenmanagement. Den eigenen Laden zusammenzuhalten und – zugespitzt formuliert – die nächste Woche oder den nächsten Monat zu überstehen, absorbiert zu viel Zeit und Kraft. Das tägliche Politikmanagement lässt kaum Raum für längerfristige strategische Überlegungen. Wie ich schon sagte: Es gibt in Deutschland keine Strukturen und Institutionen, die es erlauben, längerfristige Politikentwürfe mit den Anforderungen des Parteienwettbewerbs in der stimmungsflüchtigen Mediendemokratie zu verbinden. Hier besteht Handlungsbedarf, auch wenn sich dieses Problem nicht von heute auf morgen ändern lässt.
Das Interview führte Ursula Pidun
Die Studie erscheint im VS Verlag Wiesbaden:
Grunden, Timo
Politikberatung im Innenhof der Macht
Zu Einfluss und Funktion der persönlichen Berater deutscher Ministerpräsidenten
Aus der Reihe: Studien der NRW School of Governance
2009. 421 S. Br.
ISBN: 978-3-531-16204-1
EUR: 34,90
Dr. Timo Grunden ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Regieren und Dozent an der NRW School of Governance
Verweise:
