INTERVIEW
[Ursula Pidun] Das System der Bundesrepublik beruht auf einer Gewaltenteilung, also eine Verteilung der Staatsgewalt auf mehrere Staatsorgane, um Macht zu begrenzen. Die drei Gewalten Gesetzgebung (Legislative), Vollziehung (Exekutive) und Rechtsprechung (Judikative) dienen vor allem auch zur Sicherung von Freiheit und Gleichheit. Impliziert ist eine so genannte Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte, die nicht nur in Fachkreisen umstritten ist, sondern besonders auch das Vertrauen der Bevölkerung in Staatsanwälte erschüttert. Was bedeutet Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte vor allem auch für die Demokratie und stellt sich die dringende Frage nach einer Abschaffung? Im Gespräch mit Andrea Titz, Staatsanwältin als Gruppenleiterin bei der Staatsanwaltschaft München II und Mitglied des Präsidiums des Deutschen Richterbundes.

Frau Titz, trotz der Eindeutigkeit einer Gewaltenteilung gibt es Streit um eine so genannte Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte. Was hat es damit auf sich?

Die Staatsanwaltschaft ist als Organ der Exekutive zwar von den Gerichten unabhängig, also den Richtern weder über- noch unterstellt. Staatsanwälte sind aber im Gegensatz zu den Richtern nicht unabhängig in ihrer Dienstausübung, sondern unterliegen dem Weisungsrecht ihrer Vorgesetzten. Dies ist in den §§ 146 und 147 des Gerichtsverfassungsgesetzes geregelt. Die Staatsanwaltschaften sind hierarchisch gegliedert. An ihrer Spitze steht jeweils ein Leitender Oberstaatsanwalt. Die Leitenden Oberstaatsanwälte der einzelnen Staatsanwaltschaften sind einem Generalstaatsanwalt unterstellt, der für den gesamten Oberlandesgerichts-Bezirk zuständig ist. Die Dienstaufsicht über die Generalstaatsanwälte wiederum steht dem jeweiligen Landesjustizministerium zu.

Der Begriff des Weisungsrechts, wie er in § 146 GVG umschrieben ist, umfasst zum einen die Berechtigung des jeweiligen Dienstvorgesetzten innerhalb der Behörde und des Generalstaatsanwalts, den Mitgliedern seiner Behörde oder der Behörden seines Bezirks Anweisungen für die Sachbehandlung bestimmter Arten von Verfahren (generelles Weisungsrecht) oder eines Einzelfalls zu geben. In beiden Fällen handelt es sich aber um Weisungen eines Staatsanwalts an andere, ihm untergeordnete Staatsanwälte; in diesem Zusammenhang ist daher die Rede von internen Weisungen.

Dem Justizminister steht gem. §§ 146, 147 GVG ein sogenanntes externes Weisungsrecht zu: Er hat zum einen die Möglichkeit, dieses mittels genereller Weisungen zur Bearbeitung von bestimmten Fallgruppen auszuüben, er hat aber auch das Recht zu speziellen Weisungen im Einzelfall. Letztlich kann also der Landesjustizminister als Mitglied der Exekutive Einfluss auf jeden einzelnen bei den Staatsanwaltschaften anhängigen Fall nehmen. Insbesondere dieses sogenannte externe Weisungsrecht im Einzelfall wird als zu weitgehend und nicht sachgerecht kritisiert. Auch der Deutsche Richterbund (DRB) spricht sich seit langem für die Abschaffung des externen Weisungsrechts im Einzelfall aus. In dem von ihm erarbeiteten Gesetzentwurf zur Änderung der entsprechenden Vorschriften des GVG wird klargestellt, dass es kein externes Weisungsrecht des Justizministers im Einzelfall geben soll.

Ist die Gewaltenteilung nicht derart eindeutig, dass eine Weisungsgebundenheit gar nicht zu rechtfertigen ist?

In der Tat spräche eine strikt praktizierte Gewaltenteilung gegen ein derartiges Weisungsrecht des jeweiligen Landesjustizministers, da die Staatsanwaltschaft als Teil der Judikative auf diese Weise durch ein Mitglied der Exekutive kontrolliert wird. Gleichwohl wäre allein dieser Argumentationsansatz nicht zielführend, da die Verfechter des externen Weisungsrechts zu Recht darauf hinweisen können, dass es auch an anderen Stellen im Staatsaufbau zu einer Vermischung der Gewalten kommt, so beispielsweise zwischen Legislative und Exekutive insoweit, als Minister gleichzeitig Mitglieder des Parlaments sein können.

Welche Nachteile ergeben sich aus einer Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte?

Durch das externe Weisungsrecht des jeweiligen Landesjustizministers auch im Einzelfall besteht natürlich die Gefahr der politisch motivierten Einflussnahme auf laufende Ermittlungsverfahren bei den Staatsanwaltschaften. Die Staatsanwaltschaften sind aber das „Eingangstor“ zu den Gerichten. Anders ausgedrückt: Nur die Verfahren, in denen die Staatsanwaltschaft Anklage erhebt, gelangen überhaupt vor Gericht. Wenn also die Weisung erteilt würde, dass in einem bestimmten Verfahren nicht Anklage erhoben werden soll, würde das Verfahren bereits bei der Staatsanwaltschaft durch eine Einstellungsverfügung enden, ohne dass sich – von wenigen Ausnahmen abgesehen – ein Gericht damit befassen kann. So besteht letztlich indirekt auch die Einflussmöglichkeit des Justizministers auf die Gerichte, deren Unabhängigkeit aber durch die Verfassung garantiert ist.

Abgesehen von diesem offensichtlichen Nachteil entsteht allein durch die Existenz des externen Weisungsrechts durch den Justizminister in der Öffentlichkeit bereits der böse Schein politischer Beeinflussung. In Fällen mit erheblicher Öffentlichkeitswirkung oder bei Verfahren von politischer Bedeutung wird daher gerne mehr oder weniger offen gemutmaßt, dass die zuständige Staatsanwaltschaft ihre Entscheidungen gerade nicht unabhängig treffen konnte, sondern zu einer bestimmten Sachbehandlung angewiesen wurde – auch, wenn dies tatsächlich nicht der Fall war. Selbst wenn also in der Praxis eine Einflussnahme des jeweiligen Landesjustizministers auf einzelne Verfahren nur in seltenen Ausnahmefällen stattfinden mag, erschüttert dennoch allein die nach dem Gesetz bestehende Möglichkeit das Vertrauen der Bevölkerung in die Staatsanwaltschaften und damit auch in die Unabhängigkeit der Justiz.

Wenn Politik es so will, dann kann es also vorkommen, dass selbst Schwerstkriminelle gar nicht vor Gericht kommen?

Trotz aller Skepsis gegenüber dem externen Weisungsrecht im Einzelfall muss man hier klar sagen, dass diese Gefahr durch die strikten gesetzlichen Vorgaben weitgehend ausgeschaltet ist. Zum einen sieht das in § 152 Abs. 2 Strafprozessordnung geregelte Legalitätsprinzip unabhängig von allen Weisungen einen Verfolgungszwang gegen jeden Verdächtigen und bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen auch einen Anklagezwang vor. Die Staatsanwaltschaft ist verpflichtet, bei zureichenden Anhaltspunkten für verfolgbare Straftaten einzuschreiten. Tut sie das nicht, oder schreitet sie umgekehrt ein, wenn gar kein Anhaltspunkt für eine Straftat besteht, läuft sie Gefahr, sich wegen Strafvereitelung im Amt oder umgekehrt wegen Verfolgung Unschuldiger strafbar zu machen. Nur innerhalb dieser gesetzlichen Vorgaben können auch externe Weisungen erteilt werden, andernfalls liefe der anweisende Minister selbst Gefahr, sich nach den genannten Vorschriften strafbar zu machen. Die Gefahr, dass "Schwerstkriminelle", also Personen, die nachweislich erhebliche Straftaten begangen haben, auf Weisung eines Justizministers nicht von der zuständigen Staatsanwaltschaft strafrechtlich verfolgt werden, besteht also in der Praxis nicht.

Kann eine politische Weisungsgebundenheit zu Missbrauch führen?

Wie bei jedem Recht ist natürlich auch bei dem bestehenden externen Weisungsrecht des Ministers die Gefahr von Missbrauch nicht auszuschließen. Wenn ein Minister die Möglichkeit zur Einflussnahme hat, ist letztlich nicht auszuschließen, dass er diese Möglichkeit nutzt, wenn missliebige, politisch unpopuläre Entscheidungen der Staatsanwaltschaft in einem Ermittlungsverfahren anstehen. Ich möchte aber darauf hinweisen, dass mir solche Fälle des Missbrauchs des Weisungsrechts in meiner langjährigen Praxis noch nie begegnet sind. Wenn je ein solcher Fall vorkommt, handelt es sich also in der Tat nur um eine seltene Ausnahme.

Wesentlich schwerwiegender ist aber, wie ich schon gesagt habe, der Vertrauensverlust für die Justiz, der sich in der Öffentlichkeit aus der bloßen Möglichkeit der Beeinflussung durch den Justizminister, also die Politik, ergibt. Wenn die Bevölkerung in politisch brisanten Verfahren mutmaßen kann, die konkrete Entscheidung sei „von oben vorgegeben“ worden, erschüttert das das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Unabhängigkeit der Justiz, und zwar unabhängig davon, ob tatsächlich bzw. wie häufig ein Missbrauch stattgefunden hat. Solchem „Generalverdacht“ kann effektiv nur durch die Abschaffung des externen Weisungsrechts des Justizministers im Einzelfall begegnet werden.

Was bedeutet eine solche politische Weisungsgebundenheit für eine Demokratie?

Auswirkungen ergeben sich, wie ich bereits ausführlich dargestellt habe, weniger für die Demokratie allgemein, als vielmehr für das Vertrauen der Bevölkerung in das Funktionieren des Rechtsstaats, in die Unabhängigkeit der Justiz und in die Unverbrüchlichkeit des Rechts. Wenn in der Öffentlichkeit gerade im Zusammenhang mit Verfahren gegen politisch oder wirtschaftlich einflussreiche Persönlichkeiten regelmäßig davon die Rede ist, dass „denen“ ohnehin nichts passieren wird, weil man immer nur „die Kleinen hängt und die Großen laufen lässt“, zeigt das einen Besorgnis erregenden Vertrauensverlust in die Unabhängigkeit der Justiz, der für den Rechtsstaat in hohem Maße schädlich ist.

Fordern Sie also konkret eine Abschaffung der politische Weisungsgebundenheit, beziehungsweise einer Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte ganz generell?

Ich habe bereits dargestellt, dass man hinsichtlich des Weisungsrechts unterscheiden muss zwischen dem internen und dem externen, dem generellen und dem Weisungsrecht im Einzelfall. Gegen das interne Weisungsrecht bestehen keine Bedenken, und zwar weder gegen das generelle, noch das spezielle Weisungsrecht. Bei den Staatsanwaltschaften werden Jahr für Jahr zehntausende von Ermittlungsverfahren erledigt. Viele dieser Verfahren sind sogenannte Massenverfahren, das heißt Verfahren mit weitgehend gleichgelagerten Sachverhalten, die dann vernünftiger Weise auch vergleichbare Sachbehandlungen nach sich ziehen müssen. Wenn man beispielsweise an Ladendiebstähle denkt: In solchen Verfahren sind die Tatumstände im Großen und Ganzen gleich, die Fälle unterscheiden sich häufig nur durch die Höhe der Tatbeute. Hier muss sichergestellt sein, dass in diesen Fällen eine einheitliche Sachbehandlung bei den Staatsanwaltschaften erfolgt. Auch das gehört zur Rechtssicherheit. Generelle Linien zur Sachbehandlung derartiger Verfahren vorzugeben, ist Aufgabe der Behördenleiter bzw. der Generalstaatsanwälte. Wenn beispielsweise für solche Fälle Verfahrensrichtlinien über die Zuständigkeitsgrenzen einer Staatsanwaltschaft oder eines Oberlandesgerichts-Bezirks hinaus landesweit vorgegeben werden sollen, ist auch eine externe generelle Weisung aus dem Justizministerium nicht zu beanstanden. Darüber hinaus wird auch die Notwendigkeit nicht verkannt, dass der dienstvorgesetzte Behördenleiter bzw. diesem gegenüber der Generalstaatsanwalt auf einzelne Verfahren und ihre konkrete Sachbehandlung Einfluss nehmen kann. Als Vorgesetzter muss er die Entscheidungen der Staatsanwälte seiner Behörde nach außen vertreten. Deshalb muss ihm die Möglichkeit gegeben sein, auch im Einzelfall in die Sachbearbeitung einzugreifen.

Nach unserer Auffassung soll aber der Justizminister über sein Recht zu allgemeinen Vorgaben für die Behandlung von Fällen, also sein generelles Weisungsrecht, hinaus, keine Möglichkeit haben, auf den konkreten Einzelfall Einfluss zu nehmen.

Mit welchen Argumentationen wird versucht, an dieser politischen Weisungsabhängigkeit festzuhalten?

Das externe Weisungsrecht des Justizministers wird damit begründet, es sei dessen Hauptaufgabe, für eine gleichmäßige Rechtsanwendung zu sorgen und zugleich Schwerpunkte für die Bekämpfung der Straftaten zu bilden, die für die Bevölkerung eine besondere Gefahr darstellen. Dies ist, wie ich schon ausgeführt habe, ein legitimer Gedanke, kann aber nur das generelle Weisungsrecht begründen. Darüber hinaus wird angeführt, notwendiger Bestandteil der parlamentarischen Demokratie sei die Kontrolle der Exekutive durch das Parlament. Daher müsse der Justizminister gegenüber dem Parlament auch die Verantwortung für Maßnahmen und Entscheidungen der Staatsanwaltschaft tragen. Um dem gerecht zu werden, müsse er als Kehrseite der parlamentarischen Verantwortung die Möglichkeit haben, nicht nur durch allgemeine Weisungen, sondern notfalls auch durch Weisungen im Einzelfall auf die Staatsanwaltschaft einzuwirken. Dies gleicht aber einem Zirkelschluss. Die Arbeit der Staatsanwälte unterliegt über den Justizminister der parlamentarischen Kontrolle ja nur, weil es das externe Weisungsrecht gibt. Wenn es wie bei den Richtern keinen Grund für das externe Weisungsrecht gibt, entfällt auch die parlamentarische Verantwortung.

Wenn politische Weisungsgebundenheit auch eine Kontrollfunktion darstellen soll, benötigt sie ihrerseits ebenfalls Kontrolle? Also im Prinzip eine Kettenreaktion an Kontrollen von Ebene zu Ebene, was letztlich gar nicht zu organisieren ist?

Der Justizminister als Teil der Exekutive trägt die Verantwortung gegenüber dem Parlament, unterliegt also insoweit ebenfalls der Kontrolle. Das Parlament trägt hingegen die Verantwortung direkt gegenüber dem Volk, von dem es gewählt wird und auf diese Weise für seine Arbeit zur Verantwortung gezogen werden kann. Das Problem liegt also weniger darin, dass eine „Kettenreaktion von Kontrollen“ erforderlich würde, sondern darin, dass nach unserer Auffassung die Kontrollmöglichkeit, die der Justizminister durch das externe Weisungsrecht auch im Einzelfall hat, zu weit geht und unnötig ist. Die Bindung der Staatsanwälte an Recht und Gesetz, ihre hohe Qualifikation und ihr Berufsethos, aber auch die Kontrolle jedes einzelnen Staatsanwalts durch seine internen Vorgesetzten stellen auch im Einzelfall sicher, dass Entscheidungen nicht nur gesetzeskonform, sondern auch in jeder Hinsicht sachgerecht getroffen werden. Eines externen Weisungsrechts des Justizministers auch für jeden Einzelfall bedarf es zur Kontrolle der staatsanwaltschaftlichen Tätigkeit nicht.

Das Interview führte Ursula Pidun
Photo: Deutscher Richterbund

Verweise:
Univ.-Prof. Dr. Joachim Bohnert: Weisungen dürfen nicht die Schwelle zum Rechtswidrigen überschreiten
Hans-Joachim Selenz: Polit-Eingriffe in unser Rechtssystem gefährden die Demokratie