Ursula Pidun im Gespräch mit:
Univ.-Prof. Dr. Markus Heintzen,
Dekan des Fachbereichs Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin
Öffentliches Recht: Staats-, Verwaltungs- und Steuerrecht

[up] Erst zum Januar 2007 wurde die Pendlerpauschale geändert. Seitdem können Fahrtkosten erst ab dem 21. Kilometer steuerlich geltend gemacht werden. Zuvor war dies bereits ab dem ersten Kilometer möglich. Nachdem einige Steuerzahler gegen diese Änderung geklagt haben, äußerte der Bundesfinanzhof "ernstliche Zweifel" an einer Verfassungskonformität der Pendlerpauschale. Es hat den Fall zur Klärung an das Bundesverfassungsgericht abgegeben. Noch im Herbst 2008 soll ein Urteil gefällt werden, tendenziell wird mit einer Entscheidung zu Gunsten betroffener Steuerzahler gerechnet. Derzeit wird das Thema zu einer Zerreißprobe der Parteien. Einige möchten aus Gründen der Entlastung die Pendlerpauschale ab den ersten Kilometer möglichst rasch wieder einführen. Andere, wie etwa die CDU, warten auf das Urteil des Verfassungsgerichts.

Ist die Problematik Pendlerpauschale tatsächlich derart schwierig zu lösen, dass das Bundesverfassungsgericht bemüht werden muss?

Ja, das ist in der Tat erforderlich, auch wenn gerichtliche Zuständigkeiten sich nicht nach dem Schwierigkeitsgrad von Fällen richten. Die Pendlerpauschale war schon einmal Gegenstand eines Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts; am 2. Oktober 1969 hat dieses Gericht entschieden, der Gesetzgeber dürfe die Pauschale unterhalb der tatsächlich entstehenden Kosten ansetzen - was das Gericht bejaht hat. Heute geht es darum, ob der Gesetzgeber sie gänzlich streichen darf.

Die Pendlerpauschale wurde von Anfang an kritisch betrachtet. Sie liegt in einem Grenzbereich zwischen steuerlich relevanten Aufwendungen zur Erwerbung, Sicherung und Erhaltung von Aufwendungen (Werbungskosten bei Beziehern von Einkünften aus nichtselbstständiger Tätigkeit, entsprechend Betriebsausgaben bei Beziehern von Einkünften aus selbstständiger und gewerblicher Tätigkeit) und steuerlich irrelevanten Aufwendungen der privaten Lebensführung. Bei der steuerlichen Gestaltung von gemischten Aufwendungen, zu denen die Pendlerpauschale gehört, hat der Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum. Zum 01.01.2007 hat er die Kriterien geändert. Und genau diese geänderten Kriterien sind wiederum in die Kritik geraten. Denn die Pendlerpauschale wurde grundsätzlich abgeschafft, jedoch für Fahrten ab dem 21. Kilometer im Sinne einer Härtefallregelung beibehalten (§ 9 Abs. 2 Einkommensteuergesetz). Nachdem einige Steuerzahler gegen auf diesem Gesetz beruhende Steuerbescheide geklagt hatten und der Bundesfinanzhof in seinem Beschluss vom 10.01.2008 "ernstliche Zweifel" an einer Verfassungskonformität formuliert hat, muss sich nun das Verfassungsgericht damit auseinander setzen. Der Bundesfinanzhof hat ihm die Frage vorgelegt, ob diese gesetzliche Einschränkung der Pendlerpauschale gegen das Gleichheitsgebot des Grundgesetzes verstößt.

Gibt es nicht ausreichend Anhaltspunkte und Vorgaben auf der Grundlage bestehender Gesetze, aus denen Politiker – neben dem Einholen von Sachverständigengutachten - die richtige Entscheidung ableiten können?

Art. 3 Abs. 1 GG hat nur sechs Wörter und sagt zur Pendlerpauschale nichts Ausdrückliches. Die Frage, was "Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich" für die Pendlerpauschale hergibt, lässt sich nicht eindeutig beantworten. Gleiches gilt auch für andere steuerliche Abzugmöglichkeiten, wie etwa das häusliche Arbeitszimmer. Die Frage lautet nicht nur: Wie kann Missbrauch verhindert werden und wie lassen sich Vermischungen von steuerlich relevanter Erwerbssphäre und steuerlich irrelevanter Privatsphäre vermeiden, sodass es zu einer gleichmäßigen und gerechten steuerlichen Bewertung kommt. Die Frage lautet schlicht: Was ist gleich und was ist ungleich?

Die Bundesregierung stufte bei der Änderung der Regelungen zur Pendlerpauschale die Fahrten von und zur Arbeit ähnlich ein wie die Wahl des Wohnorts, also als Privatsache. Für diese Personengruppen gilt im Prinzip das so genannte "Werkstorprinzip". Da gleichzeitig Härteklauseln für Pendler mit Strecken ab 21 Kilometer in das Gesetz eingearbeitet wurden, sieht sich die Bundesregierung in Konformität mit Art. 3 Abs. 1 GG. Außerdem können - neben dem Arbeitnehmerpauschbetrag - beispielsweise auch eine doppelte Haushaltsführung und eine wöchentliche Heimfahrt steuerlich geltend gemacht werden. Speziell für Menschen mit Behinderungen gibt es weitere sachgerechte Ausnahmeregeln.

Wenn das Problem im Mangel einer Gleichbehandlung liegt, war die Änderung der Pendlerpauschale allerdings ein Fehler und dieser wiederum absehbar.

Hier wäre ich vorsichtig. Art. 3 Abs. 1 GG ist kein durchsetzungsstarkes Grundrecht. Wegen der Zulässigkeit von Ausnahmen scheitern nur wenige gesetzliche Regelungen in Karlsruhe an diesem Grundrecht. Zwar werden dem Bundesverfassungsgericht viele Steuernormen zwecks Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG vorgelegt. Die Erfolgsquote ist aber gering.

Viele Sachverständige haben im Vorfeld auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit hingewiesen, sollte die Pendlerpauschale in dieser Form zum Tragen kommen.

Gedanklicher Ausgangspunkt der daran geübten Kritik sind das Leistungsfähigkeits- und das objektive Nettoprinzip. Leistungsfähigkeitsprinzip bedeutet, dass Einkünfte nur soweit Bemessungsgrundlage für die Einkommensteuer sein dürfen, wie der Steuerpflichtige über sie verfügen kann - wie sie, mit anderen Worten, Ausdruck von Leistungsfähigkeit sind. Maßgebend sind nicht die Bruttoeinkünfte, sondern die Nettoeinkünfte, die um das reduziert sind, was zur Einkünfteerzielung aufgewendet werden muss. Sichere Beispiele für solchen Erwerbsaufwand sind bei Einkünften aus nichtselbstständiger Tätigkeit Berufskleidung oder bei Einkünften aus Kapitalvermögen Kontoführungsgebühren. Der Gleichheitsverstoß liege darin, dass der Gesetzgeber solche Aufwendungen nach wie vor steuerlich anerkennt, die Kosten der Fahrten zur Arbeitsstätte dagegen nicht. Diese Ungleichbehandlung lasse sich sachlich nicht rechtfertigen.

Viele Sachverständige und Finanzrichter/Innen argumentieren weiter gegen den Grenzwert von 21 Kilometern. Er führe zu einer weiteren Ungleichbehandlungen zwischen Pendlern, die weniger als 21 und Pendlern, die mehr als 21 Kilometer zurückzulegen haben. Die Kritiker verweisen auf die in der heutigen Zeit oftmals üblichen weiten Wegstrecken zur Arbeit und widersprechen damit auch der Argumentation der Bundesregierung, Wegstrecken zur Arbeit seien reine Privatsache.

Im Sinne einer Gleichbehandlung aller Steuerzahler muss die Anrechnung von Fahrtkosten für Selbständige und abhängig Beschäftigte der Höhe und Ausgestaltung nach identisch sein?

Im Grundsatz ja, denn besteuert wird die Summe der Einkünfte, egal aus welchen Quellen sie stammt. Dem trägt das geltende Recht Rechnung. § 4 Abs. 5a Satz 4 (dort Betriebsausgaben Selbstständiger) verweist auf § 9 Abs. 2 (hier Werbungskosten abhängig Beschäftigter) Einkommensteuergesetz. Das gilt auch für das 21-Kilometer-Kriterium. Allerdings muss es auch Unterschiede geben, insbesondere weil für Selbständige andere Methoden der Einkünfteermittlung gelten (hier insbesondere Bilanzierung, dort Einnahmen-Überschuss-Rechnung). Dies wirkt sich auf die Höhe der Beträge aus, die bei der Pendlerpauschale bisher zugrunde gelegt worden sind. Mit dem Gleichheitsgrundsatz ist dies vereinbar, denn gefordert ist nicht schematische Gleichbehandlung. Ein Grundsatz lässt Ausnahmen zu, sofern diese sich sachlich rechtfertigen lassen.

Sofern das Verfassungsgericht die derzeit bestehenden Vorgaben der Pendlerpauschale für verfassungswidrig erklärt, können Betroffene die Fahrtkosten rückwirkend geltend machen?

Grundsätzlich nicht. Gemäß § 79 Abs. 2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz bleiben unanfechtbare Steuerbescheide, die auf einer für verfassungswidrig und nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. Viele Steuerbescheide werden aber hinsichtlich der Pendlerpauschale nicht unanfechtbar sein, auch wenn gegen sie kein Rechtsmittel eingelegt worden ist. Um massenhafte Rechtsmittel zu vermeiden, sind sie von der Finanzverwaltung für vorläufig erklärt worden. Das heißt: Abweichend vom Grundsatz können die Fahrtkosten doch rückwirkend geltend gemacht werden.

Von dieser Ausnahme vom Grundsatz kann nun das Bundesverfassungsgericht eine Rückausnahme machen, die den Grundsatz bestätigt. Das Bundesverfassungsgericht kann nämlich, auch mit Rücksicht auf die finanziellen Auswirkungen auf die staatlichen Haushalte, die Wirkung seiner Entscheidung zeitlich eingrenzen, ihr insbesondere eine Rückwirkung absprechen. Es kann feststellen, dass die Kappung der Pendlerpauschale nicht verfassungskonform ist, und gleichzeitig einen Termin festlegen, bis wann eine neue Regelung erarbeitet und in Kraft treten muss. Dieser Termin kann durchaus in der Zukunft liegen, also etwa der 01.01. 2010. Im Fall einer Änderung erst für die Zukunft bleibt es dann für die Jahre 2007 und 2008 bei einer steuerlichen Abzugsmöglichkeit der Fahrtkosten erst ab dem 21. Kilometer. Dieses überraschende Ergebnis lässt sich damit erklären, dass Gleichheitsverstöße keine eindeutige Rechtsfolge haben.

Wenn der Gesetzgeber der Gruppe A eine Begünstigung gewährt und diese Begünstigung der Gruppe B gleichheitswidrig vorenthält, so sind verschiedene Wege denkbar, um Gleichheit herzustellen. Der Gesetzgeber kann die Begünstigung auf Gruppe B ausdehnen, er kann aber auch die Begünstigung komplett streichen. Beides schafft Gleichheit. Was der Gesetzgeber tut, ist eine Frage seines politischen Ermessens.

Eine Entscheidung - auch wenn sie für Betroffene keine Entlastung bringt – Fahrtkosten grundsätzlich keiner steuerlichen Abzugsfähigkeit mehr zugänglich zu machen, wäre demnach durchaus auch eine Alternative und führt zur Verfassungskonformität?

Ja! Es ist die Frage, ob es überhaupt eine sachliche Grundlage für Steuererleichterungen im Sinne einer Pendlerpauschale gibt. Diese Frage haben andere Länder klar anders beantwortet als der deutsche Gesetzgeber vor 2007. In den USA gibt es schon seit 1960 keine steuerliche Berücksichtigung der Fahrtkosten mehr, einige europäische Länder haben die Pendlerpauschale ganz abgeschafft. Wieder andere - insbesondere die skandinavischen Länder - gestatten eine Abzugsfähigkeit nur für Fahrtkosten, die durch öffentliche Verkehrsmittel angefallen sind.

Ihre Prognose hinsichtlich der im Oktober des Jahres zu erwartenden Entscheidung durch das Verfassungsgericht lautet...?

Ich kann mir vorstellen, dass die Differenzierung nach Entfernungskilometern - unter oder über 21 Kilometer - keinen Bestand haben wird, unter anderem weil diese Differenzierung zwar mit Rücksicht auf soziale Härten erfolgt, aber auch Pendlern mit mehr als 21 Entfernungskilometern zugute kommt, die sozial in keiner Weise bedürftig sind. Was die Differenzierung zwischen Fahrten zur Arbeitsstätte und sonstigen Werbungskosten betrifft, denke ich, dass das Bundesverfassungsgericht eine Lösung finden wird, die den staatlichen Interessen an Steuereinnahmen Rechnung trägt.

Verweise:
Bundesverfassungsgericht erklärt Pendlerpauschale für verfassungswidrig
Vorratsdatenspeicherung: Koalitionen zwingen zu Kompromissen
Hermann Otto Solms: "Wir brauchen ein einfaches Steuersystem ohne Ausnahmen"
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Photo: FU Berlin