Vorratsdatenspeicherung: "Koalitionen zwingen zu Kompromissen"
19. November 2007, 11:00Ursula Pidun im Gespräch mit:
Prof. Dr. iur. Christian Pestalozza,
Institut für Staatslehre, Staats- und Verwaltungsrecht
Freie Universität Berlin
[up] Ab Januar 2008 ist es soweit: Trotz zahlreicher Kritik wurde Anfang November mit großer Mehrheit im Bundestag das Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung verabschiedet und tritt zum kommenden Jahresbeginn in Kraft. Es folgt damit der Umsetzung einer EU-Richtlinie und verpflichtet Telekommunikations-Anbieter künftig, Verbindungsdaten der Kunden über einen Zeitraum von sechs Monaten zu sichern und auf Anfrage Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung zu stellen.
Inwieweit die Verordnung mit dem Grundgesetz konform geht, soll durch eine Klage beim Bundesverfassungsgericht geklärt werden. Insgesamt waren sich 366 Abgeordnete der Koalitionsparteien sicher, dass die Verordnung verfassungsrechtlich unbedenklich ist:
Zu Irritationen führt auch eine persönliche Erklärung des Abgeordneten Christoph Strässer zum Regierungsentwurf zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung, die auch von Andrea Nahles (SPD) sowie 24 weiteren Abgeordneten* mitgetragen wird. Im letzten Absatz dieser Begründung für eine Zustimmung heißt es:
Eine Zustimmung ist auch deshalb vertretbar, weil davon auszugehen ist, dass in absehbarer Zeit eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise verfassungswidrige Bestandteile für unwirksam erklären wird.
Spreerauschen nahm soviel Verwirrung zum Anlass, um einige Fragen an den Staatswissenschaftler Prof. Dr. jur. Christian Pestalozza, Freie Universität Berlin, zu stellen:
In den zurückliegenden Jahren wurde so häufig wie nie das Bundesverfassungsgericht angerufen.
Die Zahl der Anträge besagt nichts über die Berechtigung der Anträge. Die Quote der erfolgreichen Verfassungsbeschwerde z.B. ist gleichbleibend winzig. Im Übrigen galten die weitaus meisten Anträge nicht Gesetzen (und sonstigen Normen), sondern Gerichtsentscheidungen.
Nie zuvor wurden in dieser Konzentration Gesetze verabschiedet, die nicht im Vorfeld als verfassungskonform zu bezeichnen sind. Wie kann man sich das erklären?
Man kann es nicht erklären, denn der Eindruck täuscht. Er ist vielleicht dadurch gefördert worden, dass einige Gesetzesvorhaben besondere Bedeutung hatten, in den Medien stark beachtet wurden und Gegenstand intensiver – auch öffentlicher – Auseinandersetzung nicht nur zwischen Mehrheit und Opposition, sondern auch innerhalb der Mehrheit waren.
Das Parlament hat die vordringliche Aufgabe, unsere Verfassung zu achten und zu schützen, nicht das Gegenteil.
Natürlich. Das wird Ihnen auch jeder Parlamentarier bestätigen. Aber Koalitionen zwingen zu Kompromissen, bei denen gelegentlich und vielleicht unvermeidbar auch Risiken, auch solche verfassungsrechtlicher Art, eingegangen werden. Dabei fällt womöglich manchem Akteur ein Kompromiss deswegen leichter, weil er weiß, dass das letzte Wort ohnehin in Karlsruhe – falls angerufen – gesprochen wird.
Kürzlich wurde im Parlament über die sogenannte Vorratsdatenspeicherung abgestimmt. Eine deutliche Mehrheit der Abgeordneten hat sich für eine solche Datenspeicherung ausgesprochen, obwohl auch hier verfassungsrechtliche Bedenken bestehen?
Das ist die Frage. Bedenken werden gegen alles und jedes, auch das eigentlich Unbestreitbare oder Unbestrittene, geltend gemacht. Aber sind sie berechtigt? Das bleibt auch in diesem Falle ungewiss, bis das Bundesverfassungsgericht gesprochen haben wird.
Das ist akzeptabel in Hinblick auf die sich verschärfende Situation im Bereich Terror?
Mit der Vergrößerung der Gefahren steigen die Anforderungen an die mit ihrer Abwehr Betrauten. Darauf, dass sie sich rüsten, hat die Bevölkerung einen Anspruch; unter Umständen bringt er Einbußen an eigenen Rechten mit sich.
Im Internet wurde eine persönliche Erklärung des Abgeordneten Christoph Strässer (SPD) zum Regierungsentwurf zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung veröffentlicht. Neben Andrea Nahles haben diese Erklärung auch weitere *24 Abgeordnete unterzeichnet.
Im Wesentlichen geht es um die Formulierung einer Legitimation zur Zustimmung der Neuregelung des Telekommunikationsgesetzes. Die Erklärung schließt mit folgendem Satz:
Eine Zustimmung ist auch deshalb vertretbar, weil davon auszugehen ist, dass in absehbarer Zeit eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise verfassungswidrige Bestandteile für unwirksam erklären wird.
Es bedeutet, dass man sich darüber im Klaren ist, dass es sich bei dieser Neuregelung um eine Gesetzgebung handelt, die dem Grundgesetz widerspricht?
Wer von der Verfassungswidrigkeit einer Regelung überzeugt ist, sollte sie – Fraktionsdisziplin hin oder her – nicht mittragen. Wir dürfen von den Abgeordneten auch insoweit erwarten, dass sie ihrem Gewissen – hier: ihrer entschiedenen Rechtsüberzeugung – folgen.
Wer von der Verfassungsmäßigkeit einer Regelung – aber auch von ihrem Gegenteil – nicht überzeugt ist, darf sich der erhofften überlegenen Klugheit der Mehrheit anschließen und auf die spätere Klärung durch das Bundesverfassungsgericht hoffen. Auch Bundespräsidenten verfahren ganz gelegentlich so.
Ist es aus staatsrechtlicher Sicht akzeptabel, verfassungsrechtlich bedenkliche oder sogar verfassungswidrige Gesetze auf den Weg zu bringen? Es handelt sich dabei nicht um Verfassungsbruch. Genießen Parlamentarier hinsichtlich unserer Verfassung eine Sonderstellung? Oder gibt es ganz andere Erklärungen, damit Bürger solche Vorgänge nachvollziehen können?
Kein Abgeordneter wird einem Gesetz zustimmen, von dessen Verfassungswidrigkeit er überzeugt ist – vorausgesetzt, er hat sich von der Verfassungswidrigkeit nach den Regeln des Handwerks eine seriöse Meinung gebildet.
Die Schwierigkeit vieler Regelungskomplexe und damit verbundener Verfassungsfragen führt im Übrigen dazu, dass ganz unterschiedliche Positionen vertreten werden und auch vertretbar (im Sinne von nicht ohne weiteres widerlegbar) sind. Man weiß oft einfach nicht, ob das eine oder das andere der Verfassung besser oder überhaupt entspricht. Wenn, wie oft bei Anhörungen im Gesetzgebungsverfahren, gleich hochrangige Sachverständige gegensätzliche Rechtsauffassungen äußern, wie kann dann ein Abgeordneter am Ende sicher sein, ob er für das Richtige stimmt?
Welcher Gedanke steckt hinter solchen Vorgehensweisen? Also Verfassungsgesetze per Verordnung/Gesetz zu umgehen, in der Hoffnung, dass die Verfassung aufgrund eines solchen Vorgehens dann zugunsten des bereits formulierten Gesetzes geändert wird?
Ein solcher Gedanke liegt ziemlich fern. Die "Vorgehensweise" verdankt sich der Komplexität einer Koalition einerseits, der zu lösende Gesetzgebungsaufgaben andererseits, wie in meinen vorhergehenden Ausführungen beschrieben.
Sind Abgeordnete anders an Grundgesetze gebunden als jeder "normale" Bürger?
Jeder Abgeordnete ist auch ein "normaler Bürger" und teilt insofern dessen Pflichte und Rechte. Zusätzlich verleiht ihm sein Mandat besondere Pflichten und Rechte, die wir Nichtabgeordneten nicht haben können. An das Grundgesetz "gebunden" ist der Abgeordnete als Teil der öffentlichen Gewalt in viel stärkerem Maße (vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 des Grundgesetzes) als der Privatmann, für den das Grundgesetz so gut wie keine Pflichten vorsieht. Ich habe nicht den Eindruck, dass die Abgeordneten dies anders sehen.
Muss man eine Aufweichung der Verfassung befürchten, wenn sie in so gehäufter Form angegriffen wird?
Auch noch so viele verfassungsverdächtige oder –widrige Gesetze oder sonstige Akte der Staatsgewalt können die Verfassung nicht "aufweichen", solange das Bundesverfassungsgericht häufig genug angerufen wird und seiner Rolle als Hüter der Verfassung gerecht wird.
Eine andere Frage ist es, ob sich die Verfassung durch formgerecht durchgeführte Verfassungsänderungen "aufweichen" ließe und welches Kraut – außerhalb des Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes – dagegen gewachsen wäre; aber das ist ein anderes Thema.
Bei der Umsetzung eines ggf. fraglichen Gesetzes bezüglich verfassungskonformer Teile muss nicht auf eine Entscheidung des Verfassungsgerichts gewartet werden. Es kann also erst einmal in Kraft treten. Das beruht auf welcher Gesetzgebung und ist in Ihrer Sicht völlig in Ordnung?
Ich halte eine Normentwurfskontrolle nicht für unbedingt notwendig. Vielleicht kann sie gelegentlich sogar Schaden anrichten. Die Gesetzgebung ist ein politischer Vorgang im Rahmen des Rechts. Die zu seiner Durchführung berufenen Verfassungsorgane, also Bundestag, Bundesregierung, Bundesrat und Bundespräsident, sollten ihn zunächst – ggf. auch unter Austausch verfassungsrechtlicher Argumente – zu Ende führen. Vielleicht ist das Ende schließlich ganz in Ordnung und erübrigen sich alle früheren verfassungsrechtlichen Sorgen.
Wenn nicht, kommt der verfassungsgerichtliche Schutz ja nicht zu spät: Erstens treten viele Gesetze nicht sofort mit ihrer Verkündung, sondern erst später in Kraft, so dass man nicht befürchten muss, sie würden schon angewendet, ehe das Bundesverfassungsgericht gesprochen hat. Zweitens gewährt das Bundesverfassungsgericht in besonders dringlichen Fällen, in denen die verfassungsrechtlichen Bedenken einigermaßen nahe liegen, sogenannte vorläufigen Rechtsschutz, indem es durch eine einstweilige Anordnung das Inkrafttreten des Gesetzes hinausschieben kann, bis es selbst in der Hauptsache entschieden hat.
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*Abgeordnete, die Strässers persönliche Erklärung zur Neuregelung des Telekommunikationsgesetztes unterzeichnet haben: Christoph Strässer, Niels Annen, Dr. Axel Berg, Lothar Binding (Heidelberg), Marco Bülow, Siegmund Ehrmann, Gabriele Frechen, Martin Gerster, Renate Gradistanac, Angelika Graf (Rosenheim), Gabriele Groneberg, Gabriele Hiller-Ohm, Christel Humme, Josip Juratovic, Anette Kramme, Ernst Kranz, Jürgen Kucharczyk, Katja Mast, Dr. Matthias Miersch, Dr. Rolf Mützenich, Andrea Nahles, Dr. Ernst Dieter Rossmann, Bernd Scheelen, Ewald Schurer, Wolfgang Spanier und Dr. Ditmar Staffelt
Verweise:
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Enter und Delite - Löschaktion im Hochsicherheitsbunker
Heise c`t Computermagazin/U. Pidun: Internet ohne Ausgrenzung
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Prof. Dr. iur. Christian Pestalozza,
Institut für Staatslehre, Staats- und Verwaltungsrecht
Freie Universität Berlin
[up] Ab Januar 2008 ist es soweit: Trotz zahlreicher Kritik wurde Anfang November mit großer Mehrheit im Bundestag das Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung verabschiedet und tritt zum kommenden Jahresbeginn in Kraft. Es folgt damit der Umsetzung einer EU-Richtlinie und verpflichtet Telekommunikations-Anbieter künftig, Verbindungsdaten der Kunden über einen Zeitraum von sechs Monaten zu sichern und auf Anfrage Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung zu stellen.
Inwieweit die Verordnung mit dem Grundgesetz konform geht, soll durch eine Klage beim Bundesverfassungsgericht geklärt werden. Insgesamt waren sich 366 Abgeordnete der Koalitionsparteien sicher, dass die Verordnung verfassungsrechtlich unbedenklich ist:
- CDU/CSU 190 Ja-Stimmen (4 Nein-Stimmen, 30 mal keine Stimmabgabe),
- SPD 176 Ja-Stimmen (7 Nein-Stimmen, 2 Enthaltungen, 37 mal keine Stimmabgabe),
- FDP 0 Ja-Stimmen (58 Nein-Stimmen, 3 mal keine Stimmabgabe),
- Die Linke 0 Ja-Stimmen (41 Nein-Stimmen, 12 mal keine Stimmabgabe),
- Bündnis 90/Die Grünen 0 Ja-Stimmen (45 Nein-Stimmen, 2 mal keine Stimmabgabe)
- Fraktionslose 0 Ja-Stimmen (1 Nein-Stimme, 1 mal keine Stimmabgabe)
Zu Irritationen führt auch eine persönliche Erklärung des Abgeordneten Christoph Strässer zum Regierungsentwurf zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung, die auch von Andrea Nahles (SPD) sowie 24 weiteren Abgeordneten* mitgetragen wird. Im letzten Absatz dieser Begründung für eine Zustimmung heißt es:
Eine Zustimmung ist auch deshalb vertretbar, weil davon auszugehen ist, dass in absehbarer Zeit eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise verfassungswidrige Bestandteile für unwirksam erklären wird.
Spreerauschen nahm soviel Verwirrung zum Anlass, um einige Fragen an den Staatswissenschaftler Prof. Dr. jur. Christian Pestalozza, Freie Universität Berlin, zu stellen:
In den zurückliegenden Jahren wurde so häufig wie nie das Bundesverfassungsgericht angerufen.Die Zahl der Anträge besagt nichts über die Berechtigung der Anträge. Die Quote der erfolgreichen Verfassungsbeschwerde z.B. ist gleichbleibend winzig. Im Übrigen galten die weitaus meisten Anträge nicht Gesetzen (und sonstigen Normen), sondern Gerichtsentscheidungen.
Nie zuvor wurden in dieser Konzentration Gesetze verabschiedet, die nicht im Vorfeld als verfassungskonform zu bezeichnen sind. Wie kann man sich das erklären?
Man kann es nicht erklären, denn der Eindruck täuscht. Er ist vielleicht dadurch gefördert worden, dass einige Gesetzesvorhaben besondere Bedeutung hatten, in den Medien stark beachtet wurden und Gegenstand intensiver – auch öffentlicher – Auseinandersetzung nicht nur zwischen Mehrheit und Opposition, sondern auch innerhalb der Mehrheit waren.
Das Parlament hat die vordringliche Aufgabe, unsere Verfassung zu achten und zu schützen, nicht das Gegenteil.
Natürlich. Das wird Ihnen auch jeder Parlamentarier bestätigen. Aber Koalitionen zwingen zu Kompromissen, bei denen gelegentlich und vielleicht unvermeidbar auch Risiken, auch solche verfassungsrechtlicher Art, eingegangen werden. Dabei fällt womöglich manchem Akteur ein Kompromiss deswegen leichter, weil er weiß, dass das letzte Wort ohnehin in Karlsruhe – falls angerufen – gesprochen wird.
Kürzlich wurde im Parlament über die sogenannte Vorratsdatenspeicherung abgestimmt. Eine deutliche Mehrheit der Abgeordneten hat sich für eine solche Datenspeicherung ausgesprochen, obwohl auch hier verfassungsrechtliche Bedenken bestehen?
Das ist die Frage. Bedenken werden gegen alles und jedes, auch das eigentlich Unbestreitbare oder Unbestrittene, geltend gemacht. Aber sind sie berechtigt? Das bleibt auch in diesem Falle ungewiss, bis das Bundesverfassungsgericht gesprochen haben wird.
Das ist akzeptabel in Hinblick auf die sich verschärfende Situation im Bereich Terror?
Mit der Vergrößerung der Gefahren steigen die Anforderungen an die mit ihrer Abwehr Betrauten. Darauf, dass sie sich rüsten, hat die Bevölkerung einen Anspruch; unter Umständen bringt er Einbußen an eigenen Rechten mit sich.
Im Internet wurde eine persönliche Erklärung des Abgeordneten Christoph Strässer (SPD) zum Regierungsentwurf zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung veröffentlicht. Neben Andrea Nahles haben diese Erklärung auch weitere *24 Abgeordnete unterzeichnet.
Im Wesentlichen geht es um die Formulierung einer Legitimation zur Zustimmung der Neuregelung des Telekommunikationsgesetzes. Die Erklärung schließt mit folgendem Satz:
Eine Zustimmung ist auch deshalb vertretbar, weil davon auszugehen ist, dass in absehbarer Zeit eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise verfassungswidrige Bestandteile für unwirksam erklären wird.
Es bedeutet, dass man sich darüber im Klaren ist, dass es sich bei dieser Neuregelung um eine Gesetzgebung handelt, die dem Grundgesetz widerspricht?
Wer von der Verfassungswidrigkeit einer Regelung überzeugt ist, sollte sie – Fraktionsdisziplin hin oder her – nicht mittragen. Wir dürfen von den Abgeordneten auch insoweit erwarten, dass sie ihrem Gewissen – hier: ihrer entschiedenen Rechtsüberzeugung – folgen.
Wer von der Verfassungsmäßigkeit einer Regelung – aber auch von ihrem Gegenteil – nicht überzeugt ist, darf sich der erhofften überlegenen Klugheit der Mehrheit anschließen und auf die spätere Klärung durch das Bundesverfassungsgericht hoffen. Auch Bundespräsidenten verfahren ganz gelegentlich so.
Ist es aus staatsrechtlicher Sicht akzeptabel, verfassungsrechtlich bedenkliche oder sogar verfassungswidrige Gesetze auf den Weg zu bringen? Es handelt sich dabei nicht um Verfassungsbruch. Genießen Parlamentarier hinsichtlich unserer Verfassung eine Sonderstellung? Oder gibt es ganz andere Erklärungen, damit Bürger solche Vorgänge nachvollziehen können?
Kein Abgeordneter wird einem Gesetz zustimmen, von dessen Verfassungswidrigkeit er überzeugt ist – vorausgesetzt, er hat sich von der Verfassungswidrigkeit nach den Regeln des Handwerks eine seriöse Meinung gebildet.
Die Schwierigkeit vieler Regelungskomplexe und damit verbundener Verfassungsfragen führt im Übrigen dazu, dass ganz unterschiedliche Positionen vertreten werden und auch vertretbar (im Sinne von nicht ohne weiteres widerlegbar) sind. Man weiß oft einfach nicht, ob das eine oder das andere der Verfassung besser oder überhaupt entspricht. Wenn, wie oft bei Anhörungen im Gesetzgebungsverfahren, gleich hochrangige Sachverständige gegensätzliche Rechtsauffassungen äußern, wie kann dann ein Abgeordneter am Ende sicher sein, ob er für das Richtige stimmt?
Welcher Gedanke steckt hinter solchen Vorgehensweisen? Also Verfassungsgesetze per Verordnung/Gesetz zu umgehen, in der Hoffnung, dass die Verfassung aufgrund eines solchen Vorgehens dann zugunsten des bereits formulierten Gesetzes geändert wird?
Ein solcher Gedanke liegt ziemlich fern. Die "Vorgehensweise" verdankt sich der Komplexität einer Koalition einerseits, der zu lösende Gesetzgebungsaufgaben andererseits, wie in meinen vorhergehenden Ausführungen beschrieben.
Sind Abgeordnete anders an Grundgesetze gebunden als jeder "normale" Bürger?
Jeder Abgeordnete ist auch ein "normaler Bürger" und teilt insofern dessen Pflichte und Rechte. Zusätzlich verleiht ihm sein Mandat besondere Pflichten und Rechte, die wir Nichtabgeordneten nicht haben können. An das Grundgesetz "gebunden" ist der Abgeordnete als Teil der öffentlichen Gewalt in viel stärkerem Maße (vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 des Grundgesetzes) als der Privatmann, für den das Grundgesetz so gut wie keine Pflichten vorsieht. Ich habe nicht den Eindruck, dass die Abgeordneten dies anders sehen.
Muss man eine Aufweichung der Verfassung befürchten, wenn sie in so gehäufter Form angegriffen wird?
Auch noch so viele verfassungsverdächtige oder –widrige Gesetze oder sonstige Akte der Staatsgewalt können die Verfassung nicht "aufweichen", solange das Bundesverfassungsgericht häufig genug angerufen wird und seiner Rolle als Hüter der Verfassung gerecht wird.
Eine andere Frage ist es, ob sich die Verfassung durch formgerecht durchgeführte Verfassungsänderungen "aufweichen" ließe und welches Kraut – außerhalb des Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes – dagegen gewachsen wäre; aber das ist ein anderes Thema.
Bei der Umsetzung eines ggf. fraglichen Gesetzes bezüglich verfassungskonformer Teile muss nicht auf eine Entscheidung des Verfassungsgerichts gewartet werden. Es kann also erst einmal in Kraft treten. Das beruht auf welcher Gesetzgebung und ist in Ihrer Sicht völlig in Ordnung?
Ich halte eine Normentwurfskontrolle nicht für unbedingt notwendig. Vielleicht kann sie gelegentlich sogar Schaden anrichten. Die Gesetzgebung ist ein politischer Vorgang im Rahmen des Rechts. Die zu seiner Durchführung berufenen Verfassungsorgane, also Bundestag, Bundesregierung, Bundesrat und Bundespräsident, sollten ihn zunächst – ggf. auch unter Austausch verfassungsrechtlicher Argumente – zu Ende führen. Vielleicht ist das Ende schließlich ganz in Ordnung und erübrigen sich alle früheren verfassungsrechtlichen Sorgen.
Wenn nicht, kommt der verfassungsgerichtliche Schutz ja nicht zu spät: Erstens treten viele Gesetze nicht sofort mit ihrer Verkündung, sondern erst später in Kraft, so dass man nicht befürchten muss, sie würden schon angewendet, ehe das Bundesverfassungsgericht gesprochen hat. Zweitens gewährt das Bundesverfassungsgericht in besonders dringlichen Fällen, in denen die verfassungsrechtlichen Bedenken einigermaßen nahe liegen, sogenannte vorläufigen Rechtsschutz, indem es durch eine einstweilige Anordnung das Inkrafttreten des Gesetzes hinausschieben kann, bis es selbst in der Hauptsache entschieden hat.
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*Abgeordnete, die Strässers persönliche Erklärung zur Neuregelung des Telekommunikationsgesetztes unterzeichnet haben: Christoph Strässer, Niels Annen, Dr. Axel Berg, Lothar Binding (Heidelberg), Marco Bülow, Siegmund Ehrmann, Gabriele Frechen, Martin Gerster, Renate Gradistanac, Angelika Graf (Rosenheim), Gabriele Groneberg, Gabriele Hiller-Ohm, Christel Humme, Josip Juratovic, Anette Kramme, Ernst Kranz, Jürgen Kucharczyk, Katja Mast, Dr. Matthias Miersch, Dr. Rolf Mützenich, Andrea Nahles, Dr. Ernst Dieter Rossmann, Bernd Scheelen, Ewald Schurer, Wolfgang Spanier und Dr. Ditmar Staffelt
Verweise:
Heimliche Onlinedurchsuchungen - Anschlag auf die Bürgerrechte?
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Heise c`t Computermagazin/U. Pidun: Internet ohne Ausgrenzung
Heise c`t Computermagazin/U. Pidun: Struktur schafft Durchblick
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Photo: Bundesverfassungsgericht Karlsruhe
